Историю акцизных налогов на табачные изделия в Украине можно условно разделить на 3 периода:

1) понижение ставок акциза с целью поощрения производства (1993-1995 гг.);

2) увеличение ставок с целью наполнения бюджета (1996-1999 гг.);

3) стабилизация налогов (конец 1999-2001 гг.).

До 1993 года табачная промышленность принадлежала государству, и акцизных налогов на табак не было. С 1 января 1993 года размер акцизного налога в Украине был равен 70% стоимости в отпускных ценах. В то время почти все отрасли экономики, включая табачные фабрики, уменьшили производство из-за общего экономического кризиса. Для улучшения ситуации было принято решение привлечь иностранных инвесторов, и в конце 1993 года часть украинских табачных фабрик стала совместными предприятиями, контрольный пакет которых принадлежал Транснациональным Табачным Компаниям (ТТК). Инвесторы давали много обещаний, но также требовали соответствующих условий для работы. По их мнению, ставки акцизного сбора были слишком высоки и не способствовали развитию производства. Они обещали, что потери бюджета от снижения ставок акцизного сбора будут компенсированы за счет увеличения производства. И ставки акциза стали снижать. В декабре 1993 года Кабинет Министров понизил ставки акцизов на сигареты с фильтром до 60%, а на сигареты без фильтра – до 45%. При этом ставки акцизного сбора на импортные сигареты были утверждены на уровне 150% таможенной (закупочной) стоимости. Внешне это выглядело как защита отечественного производителя. В действительности же ставка акциза была намного ниже, так как большинство импортеров сигарет были зарегистрированы как «чернобыльские» фонды, у которых были льготы по уплате акцизных сборов. 16 ноября 1995 года льготы для «чернобыльских» фондов и других импортеров были отменены, но с 1 декабря 1995 года были введены новые ставки акциза на импортные сигареты - 6 ЭКЮ на 1000 штук. Фактически это было понижением налога, потому что, например, в 1997 году были установлены размеры минимальной таможенной стоимости, где самые дешевые сигареты без фильтра стоили 4,1 ЭКЮ за 1000 сигарет, то есть при ставке акциза 150% акцизный налог равняется 6,15 ЭКЮ на 1000 сигарет. Но под предлогом борьбы с контрабандой Верховная Рада в феврале 1996 года понизила акцизный налог на импортные сигареты до 2 ЭКЮ за 1000 штук.

Что касается отечественных сигарет, то в феврале 1994 года Верховная Рада понизила ставки акциза на сигареты с фильтром до 50%, а без фильтра - до 35%. Но даже этого оказалось недостаточно, и скоро ставки были установлены на уровне 40% для сигарет с фильтром и 10% для сигарет без фильтра. Таким образом, за короткий период в 14 месяцев ставки на сигареты с фильтром были уменьшены почти наполовину, а без фильтра – в 7 раз (см. рис. 2.1.1) . Внимание к сигаретам без фильтра со стороны ТТК не было случайным, так как они производили подавляющее большинство этих сигарет. Эта налоговая политика привела к уменьшению производства сигарет с фильтром в общем объеме производства с 22% в 1991 году до 11% в 1995 году.

В результате этих уменьшений ставок налогов общее производство сигарет в Украине увеличилось с 42,4 миллиардов штук в 1993 году до 48 миллиардов штук в 1995 году, то есть произошел рост всего на 12%. (См. Таблицу 1.2). Ясно, что такое небольшое увеличение не могло компенсировать понижения ставок акцизов практически в 6 раз. Учитывая НДС, уменьшение ставок в 6 раз могло бы быть компенсировано только увеличением производства в 3 раза, что абсолютно нереалистично. Если же сравнивать с уровнем 1992 года (57.7 миллиардов штук), производство уменьшилось на 20%.

Даже при таких ставках акциза украинский рынок был заполнен контрабандой. Согласно оценкам, в 1995 году она составляла приблизительно 30-40% рынка, или 20-25 миллиардов штук. Одной из причин этого была налоговая политика, которая содействовала тому, что ТТК не пытались производить международные марки сигарет или вообще сигареты с фильтром в Украине. Вместо этого они просто продавали сигареты с фильтром, произведенные на их западных фабриках, легальным импортерам, а еще чаще контрабандистам. Свою главную прибыль от производства в Украине они получали от сигарет без фильтра.

Таким образом, результатом политики понижения акцизных налогов было:

1) Существенное уменьшение доходов государственного бюджета, потому что небольшое увеличение производства не компенсировало потерь от снижения акцизной ставки;

2) Увеличение доли сигарет без фильтра в общем производстве;

3) Увеличение контрабанды.

Полный провал политики понижения ставки акциза привел руководство страны к необходимости перемен. Система налогов была изменена с адвалорной (стоимостной), то есть процента от часто искусственно заниженной стоимости сигарет, на специфическую (то есть определенная сумма для определенного количества любых сигарет). В феврале 1996 года Верховная Рада установила налоги на сигареты с фильтром на уровне 2 ЭКЮ за 1000 сигарет, а для сигарет без фильтра налог был временно установлен на уровне 0,5 ЭКЮ в 1996 году и 1 ЭКЮ в 1997 году. Фактически акцизный сбор на сигареты с фильтром увеличился приблизительно в 1,3 раза, а на сигареты без фильтра – в 2 раза.

Такая налоговая политика, конечно, не понравилась производителям табака. В июле 1996 года Ассоциация «Укртютюн» («Украинский Табак») заявила, что «принятый уровень ставок уничтожает местную табачную промышленность», и предложила уменьшить уровень акцизного сбора до 20% для сигарет с фильтром и 10% для сигарет без фильтра, то есть фактически в 3 и 2 раза. Это предложение обосновывалось предполагаемым ростом производства сигарет с фильтром, что должно было привести к увеличению совокупных доходов бюджета. Но, как показало время, эти прогнозы оказались ошибочными. Например, в прогнозе утверждалось, что при сохранении текущих ставок годовое производство составит всего 39,5 миллиардов штук, а при принятии их предложений достигнет 45,7 миллиардов. Реальное производство в 1996 году было равно 44,9 миллиарда сигарет - 93,5% уровня 1995 года. Если же исключить из расчетов Кременчугскую фабрику, то в 1996 году производство даже увеличилось на 4%. Это сокращение также объясняется уменьшением (на 4,5 миллиардов штук) экспорта в Россию из-за мер, принятых Российским правительством.

Благодаря увеличению акцизных ставок, доходы бюджета от акцизных налогов в 1996 году составили 53 миллиона гривен при годовом плане 23 миллиона гривен. Выросли также и поступления от НДС. Таким образом, рост ставок акцизных налогов на производимые в Украине сигареты оказался вполне оправданным. В 1997 году ставки налога на сигареты без фильтра выросли на 100%, как было запланировано, и результат полностью опроверг прогнозы табачной индустрии. Производство увеличилось до 54,5 миллиардов штук (на 21% больше уровня 1996 года), а доходы бюджета от акцизного налога на сигареты достигли 129 миллионов гривен (на 143% больше уровня 1996 года). В 1998 году налоговые ставки на сигареты без фильтра удвоились еще раз. Но акцизный налог на сигареты с фильтром фактически уменьшился от 4,8 гривен в феврале 1996 года до 4,2 гривен из-за ослабления курса обмена ЭКЮ. Чтобы сохранить позитивную тенденцию увеличения дохода от акцизного налога на сигареты, правительство с 3 августа 1998 года увеличило налоговые ставки до 3 ЭКЮ на 1000 сигарет с фильтром и 2.3 ЭКЮ на сигареты без фильтра. Но через две недели разыгрался печально известный августовский финансовый кризис, и налоговые ставки в гривнах почти удвоились. Поэтому в декабре 1998 года Верховная Рада изменила ставки до 2.5 ЭКЮ на 1000 сигарет (см. Рис. 2.1.2). В течение 1998 года ставки акцизного сбора на все виды сигарет увеличились с 4.2 гривен в январе до 10 гривен в декабре. С точки зрения противников увеличения налогов, такая ситуация должна была привести к полному краху производства сигарет. Результат же снова оказался иным. Производство - 58.8 миллиардов штук (на 8% больше уровня 1997 года), доходы бюджета – 286,7 миллиардов гривен (на 122% больше уровня 1997 года). В долларовом эквиваленте доходы увеличились с 30 миллионов долларов в 1996 году до 70 миллионов долларов в 1997 году и 117 миллионов долларов в 1998 году. Так что государство выиграло, несмотря на финансовый кризис (см. рис. 2.1.3).

В 1999 году ставка акциза в ЭКЮ была стабильной и составляла приблизительно 10 гривен на 1000 сигарет. Лишь осенью из-за падения курса гривны она поднялась до 12 гривен. 19 ноября 1999 года Верховная Рада установила акцизный налог уже не в ЭКЮ, а в гривнах - 10 гривен на 1000 сигарет (для сигарет без фильтра ставка была временно установлена на уровне 7 гривен до 1 июля 2000 года). Этим актом Верховная Рада завершила период ежегодного роста ставки акциза на сигареты. Тем не менее, финансовый результат 1999 года снова оказался великолепным - доходы бюджета достигли 522 миллионов гривен или 126 миллионов долларов.

Такое увеличение налогов, согласно всем прогнозам табачной индустрии, должно было резко увеличить контрабанду, но результат снова оказался неожиданным. Согласно различным экспертным оценкам, например, журнала Tobacco Reporter, общее потребление сигарет в Украине в 1996 году составило 60-65 миллиардов штук. Мы проверили эти подсчеты. Производство в 1996 году составило 44,9 миллиарда штук, легальный экспорт – 9,3 миллиарда штук, а легальный импорт – 4,2 миллиарда штук. Таким образом, легальное потребление равно 40 миллиардов штук. Контрабанда, даже по оценкам табачной индустрии (которая всегда склонна преувеличить объем контрабандных сигарет, чтобы заставить правительство понизить налоги) была на уровне 20-25 миллиардов штук, то есть мы получаем ту же цифру в 60-65 миллиардов штук. Согласно законам экономики, в краткосрочный период потребление могло вырасти только при двух условиях: понижение цен на сигареты и/или роста среднего дохода потребителей. Цены не могли уменьшаться, потому что налоги возрастали, а августовский финансовый кризис 1998 года едва ли мог понизить на цену сигарет, которые на 99% состоят из импортных материалов (табак, бумага, фильтр). Если доходы потребителей и увеличивались, то они использовали их чтобы перейти на более дорогие сигареты с фильтром, так как доля сигарет без фильтра в общем потреблении понизилась. Так что потребление в 1998 году не превышало 65 миллиардов штук, из которых легальное потребление составило 59,1 (производство) + 5,6 (импорт) – 3,7 (экспорт) = 61,0 миллиард штук. Таким образом, объем контрабанды фактически не превышал 4 миллиарда штук и был намного ниже уровня 1996 года.

Такое уменьшение контрабанды было, прежде всего, обусловлено действиями правительства - введением акцизных марок, минимальных цен на импортные сигареты, строгий контроль транзита и т.д. Но налоговая политика также сыграла свою роль в снижении контрабанды. В 1995 года контрабандно завозились только сигареты с фильтром. Увеличение налогов на сигареты без фильтра, при фактическом сохранении ставок акциза на сигареты с фильтром, вынудило табачную индустрию производить местные марки сигарет с фильтром.

Рост контрабанды в 1999 году был вызван внешними факторами - большим различием ставок налога на сигареты без фильтра между Россией и Украиной. Легальное потребление в том году составило 53,7 (производство) + 3,4 (импорт) - 5,7 (экспорт) = 51,4 миллиарда штук. Контрабанда, таким образом, составляла не более 13 миллиардов штук, приблизительно вдвое меньше уровня 1996 года.

Таблица 2.1.1. Экономические результаты двух типов политики налогообложения табака

В 2000 году акцизные ставки на сигареты с фильтром были стабильными - 10 гривен на 1000 штук, тогда как на сигареты без фильтра они временно (до 1 июля) составляли 7 гривен. Табачная индустрия приложила все усилия, чтобы удержать акцизные ставки на предыдущем уровне или даже уменьшать их до 5 гривен, мотивируя это спадом производства. Этот спад, как они заявляли, был вызван различием ставок акцизных налогов на сигареты без фильтра в России и Украине и контрабандой дешевых сигарет без фильтра из России. В декабре 2000 года Верховная Рада уменьшила акциз на сигареты без фильтра до 5 гривен, хотя профильный комитет парламента, Министерство финансов и Налоговая Администрация высказались против этого. Новая налоговая ставка вступила в силу с 1 января 2001 года.

Стабилизация налогов на сигареты с фильтром и уменьшение налогов на сигареты без фильтра очень по-разному повлияли на совместные предприятия и на фабрики со 100% украинским капиталом. Если в условиях роста налогов в 1999 году, производство совместных предприятий уменьшилось на 10%, то украинские фабрики даже немного увеличили его (Таблица 1.6). В 2000 году производство на украинских фабриках упало на 30%, тогда как на СП политика налогообложения 2000 года повлияла иначе. С января по апрель 2000 года, по сравнению с тем же периодом предыдущего года, производство было фактически тем же самым. В мае-июне оно выросло на 27%, а в июле снова вернулось на прошлогодний уровень. Эта тенденция объясняется очень просто: в ожидании увеличения ставки акциза на сигареты без фильтра производственные мощности были задействованы в полной мере, чтобы выпустить как можно больше сигарет и уплатить налоги по текущей низкой ставке.

В первой половине года совместные предприятия дополнительно произвели 2,5 миллиарда сигарет, а в течение второй половины года (когда акцизная ставка увеличилась) они произвели 3,5 миллиарда сигарет, так что новая налоговая политика оказалась выгодной для них.

Новая налоговая политика была только одним из факторов, которые обусловили уменьшение производства на фабриках без иностранных инвестиций. Например, Донецкая фабрика, которая производит только сигареты без фильтра, и находится ближе всего к российской границе, в 2000 году увеличила свое производство на 67% (Таблица 1.6).

В 2000 году бюджет получил от табачных акцизов 446 миллионов гривен (195 миллионов в первой половине года, когда ставка на сигареты без фильтра была 7 гривен, и 251 миллион гривен во второй половине года, когда ставка была 10 гривен). Это равно только 82 миллионам долларов, что на 25% меньше, чем доходы от налога на сигареты в 1999 году. Производство же выросло с 53,7 миллиардов штук только до 58,5 миллиардов штук, рост составил 9%. Легальное потребление (которое является основой для уплаты акциза и других налогов) увеличилось только на 4,5%. Снижение ставок налогов было сделано для борьбы против контрабанды, но признаков успеха было мало. Результаты 2000 года ясно показали необоснованность требования понизить налоговые ставки в ожидании роста государственных доходов из-за повышения производства.

В 2001 году производстве возросло, однако снижение налога на сигареты без фильтра внесло лишь небольшой вклад в это повышение. Если сравнить с первой половиной 2000 года, производство сигарет без фильтра уменьшилось на 7,5%, в то время как производство сигарет с фильтром увеличилось на 18,5%. В течение всего года производство сигарет без фильтра составило 15,2 миллиарда штук, что на 17% больше, чем в 2000 году, но на 39% меньше, чем в 1999 году (Рис. 1.1). Производство сигарет с фильтром выросло до 54 миллиардов штук, что на 8 миллиардов больше, чем в 2000 году. Так снижение ставок налога на сигареты без фильтра с намерением увеличивать их производство, чтобы конкурировать с контрабандой сигарет без фильтра из России, дало очень скромные результаты.

В 2001 году доходы от акцизных налогов на табак составили 583 миллиона гривен (108 миллионов долларов). В долларовом выражении это меньше, чем в 1998 и 1999 годах. В 2000 году были получены следующие доходы от акцизного налога на сигареты без фильтра: первая половина года - 50,4 миллиона гривен (7 гривен/1000 * 7,2 миллиарда), вторая половина года - 53 миллиона гривен (10 гривен/1000 * 5,3 миллиарда), всего 103,4 миллиона гривен. В 2001 году доход составил 76 миллионов гривен (5 гривен/1000 * 15,2 миллиарда штук). Снова наилучший результат для доходов бюджета был получен в то время, когда ставка налога была самой высокой.

Если сравнивать со странами Европейского Союза, цены и налоги в Украине - намного ниже (Таблица 2.1.2). Если в налогах стран ЕС он составляет 67-79% розничной цены, то в Украине только 33%.

 Таблица 2.1.2. Средние цены и налоги на пачку сигарет (20 штук) в странах ЕС и в Украине в июле 2001 года

Таблица не дает сравнения по одной и той же марке сигарет в странах ЕС. Она основана на Наиболее Популярной Ценовой Категории (НПЦK) в каждой стране, с использованием информации по состоянию на 2 июля 2001 года. Цены указаны в украинских гривнах.

Что касается различия ставок акцизных налогов между Россией и Украиной, то даже Российская ассоциация «Табакпром» подтверждает, что в России одна из самых низких акцизных ставок в мире и что она должна быть постепенно увеличена в соответствии с уровнем налогообложения в соседних странах. В течение 2000 года Россия увеличивала ставки табачного налога дважды, и налоги на некоторые виды сигарет там стали выше, чем в Украине (Таблица 2.1.3). В июле 2001 года Государственная Дума России увеличила ставки табачных акцизов на 12%.

Таблица 2.1.3. Акцизные налоги на табачные изделия в Российской Федерации

В 1999 году Россия собрала только 2,4 миллиарда рублей табачных акцизов, хотя производство составляло 294 миллиарда сигарет. То есть Россия произвела в 6 раз больше сигарет, чем Украина, но собрала 96 миллионов долларов акциза, что на 30 миллионов долларов меньше, чем доходы Украины. В 2000 году, благодаря увеличению ставки налога, доходы бюджета России увеличились до 5,1 миллиарда рублей (190 миллионов долларов) хотя производство выросло только до 341 миллиарда сигарет (на 14%).

Проблема контрабанды из России может быть решена с помощью межправительственных переговоров. Механизм для таких переговоров разрабатывается в Рамочной Конвенции о Контроле над Табаком, предложенной Всемирной Организацией Здравоохранения.

С точки зрения всего опыта налоговой политики Украины в 1993-2001 годах, наиболее перспективной (с точки зрения доходов государственного бюджета) представляется политика ежегодного увеличения табачных налогов на величину, которая, по крайней мере, превышает уровень инфляции. Положительные суммарные последствия постепенного увеличения налоговых ставок явно превышают все возможные отрицательные последствия.